为城市转型融资:不要让城市独自承担
在国家政府的帮助下,约翰内斯堡能够解决关键基础设施的赤字问题,但在世界范围内,消除城市资金缺口仍然是一项重大挑战。Clodagh Da Paixao/Unsplash

为了实现更公平、更有韧性、更低碳的社会,城市需要对关键基础设施和系统进行重大变革。但大量研究表明,仅靠他们自己无法筹集到实现这些重大变革所需的投资。地方政府依赖上级政府创造一个财政环境,以增强它们筹集收入和利用外部资金的能力,特别是用于大型项目的能力。

反过来,各国政府本身也无法创造所需的全部能力,尤其是在发展中国家。国际发展机构和私营部门融资在这一多层次努力中发挥着至关重要的作用——如果这些公共行为体能够发挥作用,私营部门融资可能成为缩小城市融资差距的最大杠杆。

《城市金融状况

城市需要多少资金才能实现《巴黎协定》、《2030年可持续发展议程》和《新城市议程》中为建设一个更可持续、更公平的世界而设定的目标?需要改变的领域有很多,从公共交通到土地利用,再到经济适用房。因此,对改造我们城市所需的实际金额的估计各不相同。但有一个共识是存在的:它超过了城市目前可以支配的或自己可以产生的数量,尤其是在不太富裕的国家。即使是国家政府目前为发展中国家的城市基础设施提供了约60-65%的资金,也远远不能满足城市基础设施的年度融资需求每年4.6-5.1万亿美元估计缺口为1-3万亿美元。

研究表明,私人投资能够——而且必须——帮助满足这些需求。目前预计该部门将作出贡献约占年度基础设施融资缺口的一半在2015年到2030年之间。因此,为城市开出的药方至少有一部分看起来很简单:改善有利条件,以尽可能多地吸引这些私人投资。这意味着改善自有来源的收入收集,理顺市政资产负债表,并建立透明和高效的预算机制,以提高信誉度,以便发行债券、获得贷款和建立公私伙伴关系。

当然,说起来容易做起来难。事实上,许多基础设施项目前期成本高、工期长,往往对私人投资构成重大障碍。这就是国家政府作为监管者和推动者发挥作用的地方。国家政府可以创造积极的监管环境,帮助解决地方政府和私人投资者在市政项目融资方面持续存在的市场失灵和缺乏能力和专业知识的问题。它们还可以利用国际发展机构更广泛的经验和资金深度。

国家政府作为监管者和推动者

作为主要的监管机构和规则制定者,中央政府不仅决定地方支出责任和税收征收能力的范围,还设定了一个城市能否获得投资资金的监管框架。

以约翰内斯堡为例,它是第一个同时发行市政债券和绿色债券的撒哈拉以南非洲城市。当地政府能够在资本市场上筹集资金,以应对城镇电力、水和交通基础设施的短缺,这是由于一个明确的国家监管框架,允许地方政府借款,同时免除南非政府对所产生的债务的任何责任。

相比之下,乌干达坎帕拉和塞内加尔达喀尔为巩固财政和提高信用等级而发行市政债券的努力都是徒劳的。达喀尔在最后时刻遇到了政府的干预,然后坎帕拉而不是无效的低法定债务限额。市政债券是城市在资本市场融资的一种选择——美国市政当局的首选经验——但是长期定制贷款也不应忽视基础设施建设的可行性。

国家政府必须扮演的第二个角色是推动者。城市无法利用私人融资的一个主要原因是,它们缺乏以吸引投资者的方式准备项目的能力,以及它们的信用度较低。信用度是衡量城市财务管理信任度的一个指标。

尽管各国政府在充当市政债券的直接担保人方面犹豫不决,但它们还有其他方式来增强投资者对城市的信任。哥伦比亚市政发展基金等FINDETER美国政府和私营部门的合作泰米尔纳德邦城市发展基金或者信用增强工具,比如印尼基础设施融资基金国家政府建立的交通工具的例子是动员民间资本通常是与私营部门行为者和发展机构合作。

城市转型联盟最近的工作概述了公共财政“准备程度”以及扩大规模的机制和工具,这是国家政府帮助城市扩大可持续城市基础设施投资所必需的两方面活动。

国际发展机构的作用

特别是在发展中国家,弥合城市和私人投资者鸿沟的资源和经验是有限的。如果国家政府不愿意或不能支持城市开发有信誉的项目,国际发展机构可以在这一进程的各个阶段介入。

这些机构直接向泰米尔纳德邦城市发展基金(Tamil Nadu Urban Development Fund)等一些特定国家的机制提供资金,或者像世界银行(World Bank)为约翰内斯堡所做的那样,担任市政债券的担保人。此外,能力建设项目,如世界银行的城市信誉倡议UrbanShift全球可持续城市平台与伙伴城市和全球外联合作,改善城市综合规划和管理,为获得资金奠定基础。

在更具体的项目层面,项目准备设施,如城市气候资金缺口基金,联合国人居署城市投资基金C40城市金融设施支持市政当局了解和满足投资者的要求,并充当中介。它们填补了一个重要的空白,因为项目准备成本估计占项目总投资成本的3-10%,不太可能由投资者承担。

这些项目准备设施虽然是最近才出现的现象,但前景广阔。迄今为止,获得C40城市融资基金支持的20个项目的总金额达到了10亿美元投资潜力为6.5亿美元在抵御气候变化的城市基础设施中,并在世界各地激发了复制。例如,在2021年,厄瓜多尔住房部发起了气候融资提案的呼吁,优胜者将获得技术援助,以推动他们的项目进入有利可图的阶段,并在6月的世界城市论坛上展示。

长期、多层次的行动

可持续的城市基础设施融资显然既有需求,也有供给,但目前两者之间的脱节如此严重,以至于我们不太可能在短期内看到大量基于市场的投资者与市政当局的交易。正如《世界资源报告》所述,从地方到国家和全球的长期、多层次行动对于建设更加可持续和公平的城市至关重要。建设更加平等的城市

虽然城市必须带头增加对城市服务和基础设施的投资,但国家政府必须发挥积极作用,引导国际和指定用途的国家资金。在拥有强大治理和财务管理能力的城市,国家政府应重点创造有利的监管环境。国际社会必须进一步扩大对地方政府的各种直接支助,并确保项目筹备和能力建设设施的连续性。最后,除了优先考虑可持续投资外,私营部门还需要帮助开发创新的融资结构和投资工具,以适应城市基础设施投资的具体情况和当前的巨大需求。

茱莉亚高斯他是GIZ发展合作领域的青年专家,也是WRI罗斯可持续城市中心研究与知识交流团队的前访问研究员。

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