随着中国城市轨道交通系统的蓬勃发展,公私合作伙伴关系面临清算
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中国城市正在建设轨道交通系统,但如何为这些系统融资的挑战处于前沿。照片由Benoit Colin/WRI拍摄

为了缓解汽车拥堵,促进经济发展,中国正以前所未有的速度发展火车。2017年6月,政府获批5770公里几乎是新的城市轨道系统是巴西铁轨总数的17倍.现有系统正在扩展,新系统正在涌现。去年,拥有城市轨道交通系统的城市数量飙升至53个,许多中小城市也加入其中。

但与许多城市交通系统一样,票价收入不足以让中国的新铁路系统在财务上维持下去。中国的轨道交通系统历来主要由地方政府通过土地出让收入和市政借款提供资金。与房地产和土地市场的冷却而且市政债务不断增加然而,许多城市正在寻求公私合作。

但结果并不总是积极的,因为城市疲于应对缺乏经验的国有企业,风险管理不足压倒了审慎的会计核算。

不断膨胀的市政债务

公私伙伴关系是一种融资方式,利用私人资金、创新、质量控制和效率,弥补公共部门投资和能力不足,并履行社会义务。根据国家公私伙伴关系数据库截至2017年底,中国共有54个轨道交通项目通过公私合作伙伴关系融资,资本投资额达1367亿美元。

这些项目是分布在中国40个城市从2000多万人口的大城市到只有17万人口的小城市。其中包括40个地铁项目和10个有轨电车项目。大多数国家采用的是一种项目融资形式,在一定年限内,由私营部门负责基础设施的融资、设计、建设和运营,这被称为“建设-运营-转让”。

尽管这种公私合作安排被迅速采用,但它所产生的市政债务对中国经济构成了巨大的风险,其规模约为2.5万亿美元2017年11月。为避免经济危机,2018年3月国家发展和改革委员会暂停中国13个城市的轨道交通项目,包括至少4个正在进行的公私合作项目。

欧盟委员会提高标准符合轨道交通建设条件的城市哪里的年财政收入和GDP增长了三倍(分别从16亿美元到48亿美元和1590亿美元到4760亿美元)。财政部还指出,有必要对这些项目进行严格审查不合格的公私合作项目被从国家数据库中删除,被迫寻求其他融资渠道或重新谈判风险较低的合同安排。

加强审查的目的是引导项目避开三个主要陷阱。

1.被误导的目的

城市在制定年度预算时,通常会设定支出上限,以控制财政风险和负债。然而,公私伙伴关系在这一限制中打开了一个漏洞,允许城市通过包括对私营部门的承诺来承担超出它们承受能力的支出。因此,一些项目的实施并非出于提高效率的考虑,而是为了绕过硬预算约束,促进投资拉动型增长,而不管地方财政能力如何。

这导致了经济上不可行的项目,导致该地区居民的运输能力过剩。例如,云南省的一些偏远县,人口少于200000居民由于有轨电车项目,美国的交通服务严重供过于求。

这种行为对财政的影响令人担忧。从短期来看,a投资29亿美元建设一条地铁线路将给一个年收入12亿美元的城市带来压力。从长远来看,低客流量和稀缺的票价收入将进一步恶化地方政府和私营企业的财务业绩。最终,这样的安排不仅会增加地方债务,尤其是在发生违约、将债务义务留给未来政府的情况下,还会挤掉基本的安全网计划和增长机会。

2.缺乏私营部门的参与

目前轨道交通公私合作的另一个特点是,国有建筑企业占主导地位,在轨道交通项目生命周期管理方面经验有限。缺乏经验可能会导致项目成本增加、交付延误、服务质量不达标,甚至资不抵债。此外,这些国有企业对盈利能力、风险和创新的漠不关心也削弱了项目的性价比。

3.风险管理不足

由于政府和社会资本合作项目的启动在很大程度上依赖于政治支持,急于在特定的政治周期内交付这些项目以促进经济增长并留下政治印记,可能导致忽视风险状况,最终导致风险管理不足。

在一些城市,由于缺乏积极的“私人”参与者,政府为了实现这一目标而承担了过多的风险和负债——例如,通过政府支持的债务融资和有担保的固定收益率。

在武汉,一家由商业银行组成的财团被选为地铁8号线的融资、建设和运营公司。尽管成本超支或其他项目风险很高,但由于缺乏经验的银行联合体涉足地铁建设和运营,当地政府仍然接受了其严格的固定收益要求。在其他城市,人们对需求风险了解不足,盲目地由国有企业承担,增加了项目违约的可能性。

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尽管公私合作伙伴关系可以帮助城市扩大基础设施,以跟上需求的步伐,但许多中国城市开始意识到,它们已经做到了深远的影响.其他融资渠道,如土地价值获取和绿色金融(如绿色债券或碳交易),可以很好地补充公共部门融资或公私伙伴关系。

轨道交通系统不仅能带来投资拉动的经济增长和政治上的剪彩荣耀,如果规划或执行不当,也会带来沉重的财政负担。〇需求和需要-建设更多的公共交通基础设施是不可否认的,但昂贵的轨道交通系统不是唯一的方法。更经济可行的选择,例如快速公交系统共享移动,也可应付日益增加的城市交通挑战。

露露雪他是WRI中国的副研究员。

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